第三節(jié) 國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定
2005年9月3日國(guó)務(wù)院第446號(hào)令公布《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》)，自公布之日起施行。《特別規(guī)定》的立法目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)并排除煤礦安全生產(chǎn)隱患，落實(shí)煤礦安全生產(chǎn)責(zé)任制，預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故發(fā)生，保障職工的生命安全和煤礦安全生產(chǎn)。
一、重大安全生產(chǎn)隱患的范圍
《特別規(guī)定》按照預(yù)防為主的原則，在總結(jié)大量煤礦生產(chǎn)事故教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，第一次明確了需要重點(diǎn)預(yù)防的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和應(yīng)當(dāng)糾正的違法行為。這就為加強(qiáng)煤礦安全管理和監(jiān)督檢查提供了法律依據(jù)。
《特別規(guī)定》第八條第二款明確列舉了15種必須排除的煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和應(yīng)當(dāng)及時(shí)改正的嚴(yán)重違法行為。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局制定的《煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認(rèn)定辦法(試行)》(安監(jiān)總煤礦字[2005]133號(hào))又從實(shí)際出發(fā)，將《特別規(guī)定》明確的15種煤礦重大安全生產(chǎn)隱患和應(yīng)當(dāng)及時(shí)改正的嚴(yán)重違法行為具體化為60種。
1．“超能力、超強(qiáng)度或者超定員組織生產(chǎn)”，是指有下列情形之一的：(1)礦井全年產(chǎn)量超過(guò)礦井核定生產(chǎn)能力的；(2)礦井月產(chǎn)量超過(guò)當(dāng)月產(chǎn)量計(jì)劃10％的；(3)一個(gè)采區(qū)內(nèi)同一煤層布置3個(gè)(含3個(gè))以上回采工作面或5個(gè)(含5個(gè))以上掘進(jìn)工作面同時(shí)作業(yè)的；(4)未按規(guī)定制定主要采掘設(shè)備、提升運(yùn)輸設(shè)備檢修計(jì)劃或者未按計(jì)劃?rùn)z修的；(5)煤礦企業(yè)未制定井下勞動(dòng)定員或?qū)嶋H人井人數(shù)超過(guò)規(guī)定人數(shù)的。
2．“瓦斯超限作業(yè)”，是指有下列情形之一的：(1)瓦斯檢查員配備數(shù)量不足的；(2)不按規(guī)定檢查瓦斯，存在漏檢、假檢的；(3)井下瓦斯超限后不采取措施繼續(xù)作業(yè)的。
3．“煤與瓦斯突出礦井，未依照規(guī)定實(shí)施防突出措施”，是指有下列情形之一的：(1)未建立防治突出機(jī)構(gòu)并配備相應(yīng)專業(yè)人員的；(2)未裝備礦井安全監(jiān)控系統(tǒng)和抽放瓦斯系統(tǒng)，未設(shè)置采區(qū)專用回風(fēng)巷的；(3)未進(jìn)行區(qū)域突出危險(xiǎn)性預(yù)測(cè)的，未采取區(qū)域與局部防突措施的，未進(jìn)行防治突出措施效果檢驗(yàn)的，未采取安全防護(hù)措施的；(4)未按規(guī)定配備防治突出裝備和儀器的。
4．“高瓦斯礦井未建立瓦斯抽放系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，或者瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)不能正常運(yùn)行”，是指有下列情形之一的：(1)高瓦斯礦井未按《煤礦安全規(guī)程》第145條的規(guī)定建立抽放瓦斯系統(tǒng)的；(2)雖建有礦井安全監(jiān)控系統(tǒng)但未配備專職人員進(jìn)行管理、使用和維護(hù)的；(3)傳感器設(shè)置數(shù)量不足、安設(shè)位置不當(dāng)、調(diào)校不及時(shí)，瓦斯超限后不能斷電并發(fā)出聲光報(bào)警的。
5．“通風(fēng)系統(tǒng)不完善、不可靠”，是指有下列情形之一的：(1)礦井總風(fēng)量不足的；(2)主井、回風(fēng)井同時(shí)出煤的；(3)沒(méi)有備用主要通風(fēng)機(jī)或者兩臺(tái)主要通風(fēng)機(jī)能力不匹配的；(4)違反規(guī)定串聯(lián)通風(fēng)的；(5)沒(méi)有按正規(guī)設(shè)計(jì)形成通風(fēng)系統(tǒng)的；(6)采掘工作面等主要用風(fēng)地點(diǎn)風(fēng)量不足的；(7)采區(qū)進(jìn)(回)風(fēng)巷未貫穿整個(gè)采區(qū)，或者雖貫穿整個(gè)采區(qū)但一段進(jìn)風(fēng)、一段回風(fēng)的；(8)風(fēng)門(mén)、風(fēng)橋、密閉等通風(fēng)設(shè)施構(gòu)筑質(zhì)量不符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置不能滿足通風(fēng)安全需要的；(9)煤巷、半煤巖巷和有瓦斯涌出的巖巷的掘進(jìn)工作面未裝備甲烷風(fēng)電閉鎖裝置或者甲烷斷電儀和風(fēng)電閉鎖裝置的。
6．“有嚴(yán)重水患，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)未查明礦井水文地質(zhì)條件、相鄰礦井及廢棄老窯積水情況而組織生產(chǎn)的；(2)礦井水文地質(zhì)條件復(fù)雜沒(méi)有配備防治水機(jī)構(gòu)或人員，未按規(guī)定設(shè)置防治水設(shè)施和配備有關(guān)技術(shù)裝備、儀器的；(3)在有突水威脅區(qū)域進(jìn)行采掘作業(yè)而未按規(guī)定進(jìn)行探放水的；(4)擅自開(kāi)采各種防隔水煤柱的；(五)有明顯透水征兆未撤出井下作業(yè)人員的。
7．“超層越界開(kāi)采的”，是指有下列情形之一的：(1)國(guó)土資源部門(mén)認(rèn)定為超層越界的；(2)超出采礦許可證規(guī)定開(kāi)采煤層層位進(jìn)行開(kāi)采的；(3)超出采礦許可證載明的平面坐標(biāo)控制范圍開(kāi)采的；(4)擅自開(kāi)采保安煤柱的。
8．“有沖擊地壓危險(xiǎn)，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)有沖擊地壓危險(xiǎn)的礦井未配備專業(yè)人員并編制專門(mén)設(shè)計(jì)的；(2)未進(jìn)行沖擊地壓預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、未采取有效防治措施的。
9．“自然發(fā)火嚴(yán)重，未采取有效措施的”，是指有下列情形之一的：(1)開(kāi)采容易自燃和自燃的煤層時(shí)，未編制防止采空區(qū)自然發(fā)火設(shè)計(jì)或未按設(shè)計(jì)組織生產(chǎn)的；(2)高瓦斯礦井采用放頂煤采煤法采取措施后仍不能有效防治煤層自然發(fā)火的；(3)開(kāi)采容易自燃和自燃煤層的礦井，未選定自然發(fā)火觀測(cè)站或者觀測(cè)點(diǎn)位置并建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、未建立自然發(fā)火預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)制度，未按規(guī)定采取預(yù)防性灌漿或者全部充填、注惰性氣體等措施的；(4)有自然發(fā)火征兆而沒(méi)有采取相應(yīng)的安全防范措施并繼續(xù)生產(chǎn)的；(5)開(kāi)采容易自燃煤層而未設(shè)置采區(qū)專用回風(fēng)巷的。
10．“使用明令禁止使用或者淘汰的設(shè)備、工藝”，是指有下列情形之一的：(1)被列人國(guó)家應(yīng)予淘汰的煤礦機(jī)電設(shè)備和工藝目錄的產(chǎn)品或工藝，超過(guò)規(guī)定期限仍在使用的；(2)突出礦井在2006年1月6日之前未采取安全措施使用架線式電機(jī)車(chē)或在此之后仍繼續(xù)使用架線式電機(jī)車(chē)的；(3)礦井提升人員的絞車(chē)、鋼絲繩、提升容器、斜井人車(chē)及采區(qū)內(nèi)電氣設(shè)備等未取得煤礦礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志、未按規(guī)定進(jìn)行定期檢驗(yàn)的；(4)使用非阻燃皮帶、非阻燃電纜，采區(qū)內(nèi)電氣設(shè)備未取得煤礦礦用產(chǎn)品安全標(biāo)志的；(5)未按礦井瓦斯等級(jí)選用相應(yīng)的煤礦許用炸藥和雷管、未使用專用發(fā)爆器的；(6)采用不能保證2個(gè)暢通安全出口采煤工藝開(kāi)采(三角煤、殘留煤柱按規(guī)定開(kāi)采者除外)的；(7)高瓦斯礦井、煤與瓦斯突出礦井、開(kāi)采容易自燃和自燃煤層(薄煤層除外)礦井采用前進(jìn)式采煤方法的；
11．“年產(chǎn)6萬(wàn)噸以上的煤礦沒(méi)有雙回路供電系統(tǒng)”，是指有下列情形之一的：(1)單回路供電的；(2)有兩個(gè)回路但取自一個(gè)區(qū)域變電所同一母線端的。
12．“新建煤礦邊建設(shè)邊生產(chǎn)，煤礦改擴(kuò)建期間，在改擴(kuò)建的區(qū)域生產(chǎn)，或者在其他區(qū)域的生產(chǎn)超出安全設(shè)計(jì)規(guī)定的范圍和規(guī)模的”，是指有下列情形之一的：(1)建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施設(shè)計(jì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自組織施工的；(2)對(duì)批準(zhǔn)的安全設(shè)施設(shè)計(jì)作出重大變更后未經(jīng)再次審批即組織施工的；(3)改擴(kuò)建礦井在改擴(kuò)建區(qū)域生產(chǎn)的；(4)改擴(kuò)建礦井在非改擴(kuò)建區(qū)域超出安全設(shè)計(jì)規(guī)定范圍和規(guī)模生產(chǎn)的；(5)建設(shè)項(xiàng)目安全設(shè)施未經(jīng)竣工驗(yàn)收并批準(zhǔn)而擅自組織生產(chǎn)的。
13．“煤礦實(shí)行整體承包生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后，未重新取得煤炭生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證，從事生產(chǎn)的，或者承包方再次轉(zhuǎn)包的，以及煤礦將井下采掘工作面和井巷維修作業(yè)進(jìn)行勞務(wù)承包”，是指有下列情形之一的：(1)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位將煤礦(礦井)整體發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應(yīng)資質(zhì)的單位或者個(gè)人的；(2)煤礦(含礦井)實(shí)行整體承包(含托管)但未簽訂安全管理協(xié)議書(shū)(或載有雙方安全責(zé)任與權(quán)力內(nèi)容的承包合同)進(jìn)行生產(chǎn)的；(3)整體承包方(含承托方)未重新取得煤炭生產(chǎn)許可證和安全生產(chǎn)許可證進(jìn)行生產(chǎn)的；(4)整體承包方(含托管)再次轉(zhuǎn)包的；(5)煤礦將井下采掘工作面或井巷維修作業(yè)對(duì)外承包的。
14．“煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人和安全管理機(jī)構(gòu)的，或者在完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的”，是指有下列情形之一的：(1)煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)責(zé)任人進(jìn)行生產(chǎn)的；(2)煤礦改制期間，未明確安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及其管理人員進(jìn)行生產(chǎn)的；(3)完成改制后，未重新取得或者變更采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證進(jìn)行生產(chǎn)的。
15．“有其他重大安全生產(chǎn)隱患和行為”，是指存在可能造成重大事故的其他安全生產(chǎn)隱患。
《特別規(guī)定》第九條要求煤礦企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)隱患排查、治理和報(bào)告制度?！睹旱V隱患排查和整頓關(guān)閉實(shí)施辦法(試行)》(安監(jiān)總煤礦字[2005]134號(hào))作了進(jìn)一步明確的規(guī)定。煤礦企業(yè)要建立安全生產(chǎn)隱患排查、治理制度，組織職工發(fā)現(xiàn)和排除隱患。煤礦主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)每月組織一次由相關(guān)煤礦安全管理人員、工程技術(shù)人員和職工參加的安全生產(chǎn)隱患排查，并對(duì)查出的隱患登記建檔。煤礦企業(yè)要加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違章指揮、違章作業(yè)和違反操作規(guī)程的行為。發(fā)現(xiàn)存在重大隱患，要立即停止生產(chǎn)，并向煤礦主要負(fù)責(zé)人報(bào)告。煤礦安全生產(chǎn)隱患實(shí)行分級(jí)管理和監(jiān)控。一般隱患由煤礦主要負(fù)責(zé)人指定隱患整改責(zé)任人，責(zé)成立即整改或限期整改。對(duì)限期整改的隱患，由整改責(zé)任人負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查和整改驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后報(bào)煤礦主要負(fù)責(zé)人審核簽字備案。重大隱患由煤礦主要負(fù)責(zé)人組織制定隱患整改方案、安全保障措施，落實(shí)整改的內(nèi)容、資金、期限、下井人數(shù)、整改作業(yè)范圍，并組織實(shí)施。整改結(jié)束后要按照要求認(rèn)真自檢。煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)于每季度第一周將上季度重大隱患及排查整改情況向縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)提交書(shū)面報(bào)告，報(bào)告應(yīng)當(dāng)經(jīng)煤礦企業(yè)主要負(fù)責(zé)人簽字。報(bào)告要包括產(chǎn)生重大隱患的原因、現(xiàn)狀、危害程度分析、整改方案、安全措施和整改結(jié)果等內(nèi)容，重要情況應(yīng)當(dāng)隨時(shí)報(bào)告?？h級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)接到煤礦企業(yè)重大隱患整改報(bào)告后，對(duì)不符合要求和措施不完善的提出修改意見(jiàn)，并對(duì)煤礦重大隱患登記建檔，指定專人負(fù)責(zé)跟蹤監(jiān)控，督促企業(yè)認(rèn)真整改。
《特別規(guī)定》第五條規(guī)定：“煤礦未依法取得采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和礦長(zhǎng)未依法取得礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證的，煤礦不得從事生產(chǎn)。擅自從事生產(chǎn)的，屬非法煤礦?！痹摋l明確了煤礦取得法定資質(zhì)、礦長(zhǎng)取得法定資格和煤礦合法與非法的界限3個(gè)問(wèn)題。
(一)依法取得有關(guān)證照
1．采礦許可證
《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記……從事礦產(chǎn)資源勘查、開(kāi)采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件?！钡谑鶙l對(duì)采礦許可證的頒發(fā)管理部門(mén)及其職責(zé)作出了規(guī)定?！睹禾糠ā返谑艞l第三款規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)開(kāi)辦的煤礦企業(yè)，憑批準(zhǔn)文件由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)頒發(fā)采礦許可證。”采礦許可證是煤礦取得采礦權(quán)的法定憑證。依照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)和現(xiàn)行職責(zé)分工的規(guī)定，煤礦采礦許可證的頒發(fā)管理機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)。
2．安全生產(chǎn)許可證
依照《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定，煤礦企業(yè)在領(lǐng)取煤炭生產(chǎn)許可證前，必須依法申請(qǐng)領(lǐng)取安全生產(chǎn)許可證。煤礦安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理機(jī)關(guān)是國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
3．煤炭生產(chǎn)許可證
依照《煤炭法》和《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》的規(guī)定，煤礦企業(yè)必須依法申請(qǐng)領(lǐng)取煤炭生產(chǎn)許可證。煤炭生產(chǎn)許可證的頒發(fā)管理機(jī)關(guān)是設(shè)區(qū)的市以上人民政府煤炭管理部門(mén)。
4．營(yíng)業(yè)執(zhí)照
營(yíng)業(yè)執(zhí)照是企業(yè)取得市場(chǎng)主體資質(zhì)的法定憑證，是企業(yè)作為法人以自己的資產(chǎn)、行為和名義獨(dú)立享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)志。依照我國(guó)企業(yè)登記法律、法規(guī)的規(guī)定，煤礦企業(yè)必須依法辦理工商登記并取得企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，才能作為市場(chǎng)主體從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
(二)有關(guān)人員依法取得資格證書(shū)
1．礦長(zhǎng)資格證
《煤炭法》第二十三條第三款和《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》第四條第四款，在煤礦企業(yè)取得煤炭生產(chǎn)許可證的條件中都規(guī)定：“礦長(zhǎng)經(jīng)依法培訓(xùn)合格，取得礦長(zhǎng)資格證書(shū)。”依照有關(guān)法律規(guī)定，煤礦礦長(zhǎng)資格證書(shū)的頒發(fā)管理機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府煤炭管理部門(mén)。
2．礦長(zhǎng)安全資格證
煤炭法律、法規(guī)中關(guān)于取得煤礦礦長(zhǎng)資格的條件既包括行政的，也包括業(yè)務(wù)的，其中雖有安全條件，但是不夠突出、具體和明確，不能滿足對(duì)礦長(zhǎng)安全素質(zhì)的要求。因此，有必要對(duì)煤礦礦長(zhǎng)任職的安全資格條件單獨(dú)作出規(guī)定，對(duì)礦長(zhǎng)安全資格實(shí)行行政許可。煤礦礦長(zhǎng)安全資格證的頒發(fā)管理機(jī)關(guān)是國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
3．特種作業(yè)人員操作資格證
國(guó)家有關(guān)的安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和煤炭法律、法規(guī)，都對(duì)煤礦特種作業(yè)人員操作資格作出了嚴(yán)格而又明確的規(guī)定，要求特種作業(yè)人員必須經(jīng)過(guò)專門(mén)的安全培訓(xùn)并經(jīng)考核合格，方可上崗作業(yè)。煤礦特種作業(yè)人員操作資格證書(shū)的頒發(fā)管理機(jī)關(guān)是國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)。
(三)非法煤礦的界定
《特別規(guī)定》第五條對(duì)非法煤礦的界定，明確了兩個(gè)問(wèn)題：
1．合法與非法的根本界限在于煤礦是否依法取得法定的行政許可
對(duì)煤礦頒發(fā)“三證一照”，實(shí)際上是國(guó)家賦予煤礦企業(yè)煤炭資源占有權(quán)、安全許可權(quán)、煤礦生產(chǎn)權(quán)和企業(yè)法人資格等法定權(quán)能的法律憑證。只有依法申請(qǐng)領(lǐng)取“三證一照”，才能從事煤炭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使煤礦企業(yè)的權(quán)益受法律保護(hù)。未依法申請(qǐng)領(lǐng)取“三證一照”擅自從事生產(chǎn)的，屬于無(wú)證(照)非法煤礦，其權(quán)益不但不受法律保護(hù)，還要被依法取締或者關(guān)閉。
2．法定證照必須齊全有效
煤礦從事生產(chǎn)，必須依法申請(qǐng)領(lǐng)取采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證和煤炭生產(chǎn)許可證，依法辦理工商注冊(cè)登記并取得企業(yè)法人執(zhí)照。一是“三證一照”缺一不可，必須依法取得。二是證照不全的，不得生產(chǎn)。三是被責(zé)令停產(chǎn)整頓或者暫扣證照的，不得生產(chǎn)?！ ?STRONG>三、停產(chǎn)整頓的規(guī)定
對(duì)于在煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的存在著安全生產(chǎn)隱患或者不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦，必須采取斷然措施責(zé)令煤礦停產(chǎn)整頓?！短貏e規(guī)定》對(duì)此作出了比以往更加明確、更加嚴(yán)厲的規(guī)定，其目的就是要及時(shí)排除隱患，預(yù)防事故。《特別規(guī)定》第八條規(guī)定，煤礦有重大安全生產(chǎn)隱患和行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)，排除隱患。
(一)停產(chǎn)整頓
1．存在重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為是法律明令禁止的
重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為是導(dǎo)致煤礦重大、特大事故發(fā)生的直接原因，屬于違法的范疇。因此，凡是存在重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的煤礦都有義務(wù)排除隱患或者進(jìn)行整頓，不得繼續(xù)生產(chǎn)。
2．重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為的發(fā)現(xiàn)
及時(shí)發(fā)現(xiàn)煤礦存在的重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為，是煤礦企業(yè)的法定義務(wù)。有關(guān)法律、法規(guī)都要求煤礦應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部安全管理，建立和實(shí)行安全生產(chǎn)責(zé)任制，其目的就是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和排除重大安全生產(chǎn)隱患，停止和糾正違法行為。應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒(méi)有發(fā)現(xiàn)煤礦自身存在的重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為，就是一種違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
另一方面，煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)也要履行監(jiān)督檢查的職責(zé)，發(fā)現(xiàn)重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令煤礦排除隱患或者糾正違法行為。
3．重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須立即停止生產(chǎn)，排除隱患。這里突出了法律的時(shí)效性，即煤礦自己發(fā)現(xiàn)的，必須立即排除，不得拖延排除，不得一邊生產(chǎn)邊排除；煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)發(fā)現(xiàn)的，必須立即下達(dá)停產(chǎn)整頓的指令，提出整頓的內(nèi)容、時(shí)間等具體要求。否則，就是行政不作為。
(二)停產(chǎn)整頓期間的監(jiān)督檢查
《特別規(guī)定》關(guān)于煤礦停產(chǎn)整頓期間的監(jiān)督檢查，采取了下列兩項(xiàng)措施：
1．暫扣證照
一些煤礦被責(zé)令停產(chǎn)整頓后，仍然持證非法生產(chǎn)，或者停而不改，或者不停不改。為了暫時(shí)中止被責(zé)令停產(chǎn)整頓煤礦的法定許可，《特別規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“對(duì)被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦，頒發(fā)證照的部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫扣采礦許可證、安全生產(chǎn)許可證、煤炭生產(chǎn)許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照和礦長(zhǎng)資格證、礦長(zhǎng)安全資格證?！?BR> 2．采取有效措施進(jìn)行監(jiān)督檢查
作為監(jiān)管主體，有關(guān)人民政府對(duì)所在地被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦負(fù)有監(jiān)督檢查的職責(zé)。為此，《特別規(guī)定》第十二條規(guī)定：“對(duì)被停產(chǎn)整頓的煤礦，在停產(chǎn)整頓期間，由有關(guān)人民政府采取有效措施進(jìn)行監(jiān)督檢查。”這里需要把握兩點(diǎn)，一是明確了監(jiān)督檢查的主體是有關(guān)人民政府。二是必須采取有效措施，《特別規(guī)定》之所以不規(guī)定具體措施，主要是考慮到各地的情況不同，不論采取哪些措施，只要是合法有效，都可以因地制宜。
(三)停產(chǎn)整頓后的整改復(fù)查
為了防止“不停不整”或者走過(guò)場(chǎng)，必須對(duì)整頓過(guò)程以及恢復(fù)生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查和驗(yàn)收，保證整頓質(zhì)量。
1．復(fù)產(chǎn)驗(yàn)收
《特別規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：“被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦應(yīng)當(dāng)制定整改方案，落實(shí)整改措施和安全技術(shù)規(guī)定；整改結(jié)束后要求恢復(fù)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)督管理的部門(mén)自收到恢復(fù)生產(chǎn)申請(qǐng)之日起60日內(nèi)組織驗(yàn)收完畢?！边@里強(qiáng)調(diào)了3點(diǎn)：一是必須制定包括整改措施和安全技術(shù)要求的整改方案；二是整改后要求恢復(fù)生產(chǎn)的，煤礦必須提出驗(yàn)收申請(qǐng)；三是要由地方煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)在法定時(shí)限內(nèi)組織驗(yàn)收。
2．經(jīng)驗(yàn)收后依法作出處理決定
《特別規(guī)定》第十一條規(guī)定了3種處理措施，一是驗(yàn)收合格的，經(jīng)組織驗(yàn)收的地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)督管理的部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人簽字，并經(jīng)有關(guān)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人審核同意，報(bào)請(qǐng)有關(guān)地方人民政府主要負(fù)責(zé)人簽字批準(zhǔn)，煤礦方可恢復(fù)生產(chǎn)。二是經(jīng)驗(yàn)收不合格的，由有關(guān)人民政府予以關(guān)閉。三是被責(zé)令停產(chǎn)整頓的煤礦擅自從事生產(chǎn)的，縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)有關(guān)地方人民政府予以關(guān)閉，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
3．在法定期限內(nèi)多次發(fā)現(xiàn)有重大隱患仍然生產(chǎn)的，予以關(guān)閉。
《特別規(guī)定》對(duì)在短期內(nèi)屢次發(fā)現(xiàn)存在重大安全生產(chǎn)隱患的，規(guī)定對(duì)3個(gè)月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患，仍然進(jìn)行生產(chǎn)的煤礦，縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)有關(guān)人民政府關(guān)閉該煤礦，并由頒發(fā)證照的部門(mén)立即吊銷礦長(zhǎng)資格證和礦長(zhǎng)安全資格證，該煤礦的法定代表人和礦長(zhǎng)5年內(nèi)不得再擔(dān)任任何煤礦的法定代表人或者礦長(zhǎng)。 四、關(guān)閉煤礦的要求
在關(guān)閉煤礦的過(guò)程中，有一些地方和煤礦不關(guān)或者假關(guān)，關(guān)而不“死”，致使一些煤礦擅自生產(chǎn)或者“死灰復(fù)燃”?！短貏e規(guī)定》對(duì)需要關(guān)閉的煤礦、關(guān)閉的程序和關(guān)閉的要求作出了明確具體的規(guī)定。
(一)非法煤礦的關(guān)閉
1．應(yīng)予關(guān)閉的非法煤礦
《特別規(guī)定》不僅界定了非法煤礦，而且還明確了應(yīng)予關(guān)閉的非法煤礦的4種情形：
(1)無(wú)證照或者證照不全擅自生產(chǎn)的。
(2)在3個(gè)月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大安全生產(chǎn)隱患的。
(3)停產(chǎn)整頓期間擅自從事生產(chǎn)的。
(4)經(jīng)整頓驗(yàn)收不合格的。
2．關(guān)閉煤礦的決定程序
過(guò)去有關(guān)法律、法規(guī)對(duì)關(guān)閉煤礦的行政執(zhí)法主體和關(guān)閉程序不夠明確，《特別規(guī)定》從下列兩個(gè)方面作出了規(guī)定：
(1)有關(guān)部門(mén)向有關(guān)人民政府提出關(guān)閉的建議。不論地方人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)還是國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，只要是在履行各自職責(zé)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)應(yīng)予關(guān)閉的非法煤礦，都有權(quán)向所在地方的人民政府提出關(guān)閉煤礦的建議。在提出關(guān)閉建議的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令停止生產(chǎn)。
(2)有關(guān)人民政府在法定時(shí)限內(nèi)作出決定。接到負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)關(guān)于關(guān)閉煤礦的建議后，有關(guān)縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)作出關(guān)閉或者不予關(guān)閉的決定，并由其主要負(fù)責(zé)人簽字存檔。對(duì)決定關(guān)閉的，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織實(shí)施。
3．關(guān)閉煤礦的具體要求
《特別規(guī)定》提出了關(guān)閉煤礦應(yīng)當(dāng)達(dá)到的5項(xiàng)要求：
(1)吊銷相應(yīng)證照。
(2)停止供應(yīng)并處理火工用品。
(3)停止供電，拆除礦井生產(chǎn)設(shè)備、供電、通信線路。
(4)封閉、填實(shí)礦井井筒，平整井口場(chǎng)地，恢復(fù)地貌。
(5)妥善遣散從業(yè)人員。
為了保護(hù)和合理利用煤炭資源，決定關(guān)閉的煤礦仍有開(kāi)采價(jià)值的，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以進(jìn)行拍賣(mài)。
(二)無(wú)安全保障煤礦的關(guān)閉
除了非法煤礦必須予以關(guān)閉之外，還有一類因非人為原因而存在重大安全生產(chǎn)隱患也需要予以關(guān)閉的煤礦，即無(wú)安全保障的煤礦。對(duì)于這類煤礦的關(guān)閉，《特別規(guī)定》第十五條作出了規(guī)定。
1．存在不可抗力的重大自然災(zāi)害威脅
由于煤炭賦存條件先天存在著瓦斯突出、自然發(fā)火、沖擊地壓、水害威脅等自然災(zāi)害，造成對(duì)于某些安全生產(chǎn)隱患是不可預(yù)見(jiàn)、不可抗拒、不可改變的。存在這些不可抗力的因素致使煤礦安全無(wú)保障的，應(yīng)予關(guān)閉。
2．現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)難以有效防治
上述煤礦的自然災(zāi)害威脅必須是現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)沒(méi)有認(rèn)識(shí)或者沒(méi)有有效防治方法或者措施的。對(duì)目前科技未知的災(zāi)害威脅雖不能克服，但可以通過(guò)關(guān)閉煤礦而避免事故發(fā)生。因此，對(duì)于上述防治可能或者不能整改或者不能預(yù)防的重大自然災(zāi)害威脅，采取關(guān)閉措施才是科學(xué)的、經(jīng)濟(jì)的、安全的。
3．對(duì)安全生產(chǎn)無(wú)保障的煤礦應(yīng)當(dāng)先予停止生產(chǎn)
發(fā)現(xiàn)無(wú)安全保障的煤礦，不能任其繼續(xù)生產(chǎn)，必須及時(shí)采取果斷措施。《特別規(guī)定》第十五條要求縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其立即停止生產(chǎn)。
4．關(guān)閉的程序和實(shí)施
(1)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令其立即停止生產(chǎn)后，還應(yīng)提請(qǐng)有關(guān)人民政府組織專家進(jìn)行論證。專家論證應(yīng)當(dāng)客觀、公正、科學(xué)。
(2)政府根據(jù)論證結(jié)論作出是否關(guān)閉的決定，并組織實(shí)施。決定是否關(guān)閉和組織實(shí)施關(guān)閉無(wú)安全保障的煤礦的行政主體，是有關(guān)地方人民政府。
五、預(yù)防煤礦事故違法行為所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任
《特別規(guī)定》將預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的主體確定為兩類，一類是生產(chǎn)主體，一類是監(jiān)管主體。對(duì)兩類主體實(shí)行責(zé)任追究的形式、違法行為的界定和相應(yīng)的法律制裁，都是以此為基礎(chǔ)規(guī)定的。
(一)違法行為的責(zé)任主體和責(zé)任形式
1．違法行為的責(zé)任主體
(1)煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人。煤礦企業(yè)實(shí)施了《特別規(guī)定》禁止的行為和不履行法定義務(wù)的行為，即構(gòu)成違法，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。煤礦是預(yù)防生產(chǎn)安全事故違法行為的主要的責(zé)任主體。當(dāng)然，對(duì)煤礦預(yù)防生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的法定代表人和礦長(zhǎng)，也是違法行為的責(zé)任主體。
(2)國(guó)家工作人員。地方各級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)、煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)工作人員失職、瀆職或有其他行政違法行為的，將被追究法律責(zé)任。此外，國(guó)有煤礦的主要負(fù)責(zé)人等人員屬于國(guó)家工作人員的范疇，其違法行為也屬于追究之列。
2．違法行為的責(zé)任形式
(1)行政責(zé)任。行政責(zé)任是采用最多的法律責(zé)任形式。《特別規(guī)定》對(duì)不同的責(zé)任主體實(shí)施責(zé)任追究的規(guī)定是不同的。對(duì)煤礦及其主體負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任追究采用行政處罰的方式實(shí)施。對(duì)國(guó)家工作人員的行政責(zé)任追究采用行政處分的方式實(shí)施。
(2)刑事責(zé)任?！短貏e規(guī)定》對(duì)兩類責(zé)任主體構(gòu)成犯罪的，都作了追究刑事責(zé)任的規(guī)定。煤礦的法定代表人和礦長(zhǎng)構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》關(guān)于安全生產(chǎn)犯罪的規(guī)定處以刑罰。國(guó)家工作人員構(gòu)成犯罪的，依照《刑法》關(guān)于職務(wù)犯罪的規(guī)定處以刑罰。
(二)煤礦企業(yè)及其從業(yè)人員的違法行為
《特別規(guī)定》規(guī)定實(shí)施行政處罰的煤礦預(yù)防生產(chǎn)安全事故違法行為，包括下列10種：
1．無(wú)證照非法生產(chǎn)的。
2．未依法對(duì)安全隱患進(jìn)行排查和報(bào)告的。
3．有重大安全生產(chǎn)隱患和違法行為仍然進(jìn)行生產(chǎn)的。
4．在停產(chǎn)整頓期間擅自生產(chǎn)的。
5．關(guān)閉的煤礦擅自恢復(fù)生產(chǎn)的。
6．未依法對(duì)井下作業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的。
7．1個(gè)月內(nèi)3次以上發(fā)現(xiàn)未依法對(duì)井下作業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的。
8．拒不執(zhí)行有關(guān)執(zhí)法指令的。
9．未按國(guó)家規(guī)定帶班下井或者下井登記虛假檔案的。
10．未依法向每位礦工發(fā)放煤礦礦工安全手冊(cè)的。
(三)監(jiān)管監(jiān)察人員的違法行為
《特別規(guī)定》規(guī)定給予行政處分的地方人民政府負(fù)責(zé)煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門(mén)和煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作人員的行政違法行為，包括下列8種：
1．向不符合法定條件的煤礦或者礦長(zhǎng)頒發(fā)有關(guān)證照的。
2．不履行日常監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)的。
3．發(fā)現(xiàn)有非法煤礦并且沒(méi)有采取有效措施制止的。
4．因監(jiān)督檢查不力，煤礦在停產(chǎn)整頓期間繼續(xù)生產(chǎn)的。
5．組織實(shí)施關(guān)閉煤礦未達(dá)到法定要求的。
6．未履行監(jiān)督檢查煤礦安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的職責(zé)的。
7．未依法對(duì)停產(chǎn)整頓或者關(guān)閉的煤礦進(jìn)行公告的。
8．未及時(shí)調(diào)查處理舉報(bào)事項(xiàng)的。
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