日前，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，自2017年12月1日起施行。為便于交通運(yùn)輸主管部門、有關(guān)市場主體更好地理解該規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好貫徹實(shí)施工作，現(xiàn)就《規(guī)定》出臺的背景及主要內(nèi)容解讀如下：
一、修訂背景
自1999年以來，交通運(yùn)輸部在公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理方面先后出臺了3部規(guī)章，分別是1999年《公路工程質(zhì)量管理辦法》(交公路發(fā)〔1999〕90號)、2000年《水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》(交通部令2000年第3號)和2005年《公路工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》(交通部令2005年第4號)，對加強(qiáng)質(zhì)量監(jiān)管工作發(fā)揮了重要作用。近年來，公路水運(yùn)工程建設(shè)任務(wù)日益繁重、建設(shè)與管理模式不斷創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對質(zhì)量工作的要求越來越高，公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作面臨著轉(zhuǎn)變政府職能和強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，以及轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、突出節(jié)能環(huán)保和安全發(fā)展理念的新常態(tài)，質(zhì)量監(jiān)管方式、手段等都要相應(yīng)豐富、完善和調(diào)整，將監(jiān)管工作新經(jīng)驗(yàn)上升到制度層面，對不合時宜的方式方法作出調(diào)整。此外，目前立法零星化、碎片化的狀況亟待需要改變。因此，有必要對現(xiàn)行的3部規(guī)章進(jìn)行全面修訂整合，形成新的《規(guī)定》。
二、主要內(nèi)容
《規(guī)定》共五章49條，分別為總則、質(zhì)量管理責(zé)任和義務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。主要內(nèi)容是：
一是明確了部與長航局及各級交通運(yùn)輸主管部門在公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理上的職責(zé)分工。在部級層面，《規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：“交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)全國公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作?！蓖瑫r根據(jù)中編辦關(guān)于長航局的職責(zé)規(guī)定，規(guī)定部長江航務(wù)管理局按照規(guī)定的職責(zé)對長江干線航道工程質(zhì)量監(jiān)督管理。在地方層面，《規(guī)定》明確縣級以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門按照規(guī)定的職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作?？紤]到當(dāng)前質(zhì)量監(jiān)督工作實(shí)際，根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中相關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》明確，公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由交通運(yùn)輸主管部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。
二是明確了各從業(yè)單位在質(zhì)量管理方面的責(zé)任和義務(wù)，切實(shí)做到參建單位質(zhì)量管理責(zé)任明確，責(zé)任可落實(shí)、可追究?！兑?guī)定》在要求從業(yè)單位建立健全工程質(zhì)量保證體系，制定質(zhì)量管理制度，強(qiáng)化工程質(zhì)量管理措施，完善工程質(zhì)量目標(biāo)保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，設(shè)專章逐條規(guī)定了各單位質(zhì)量管理責(zé)任。規(guī)定建設(shè)單位對工程質(zhì)量負(fù)管理責(zé)任，勘察、設(shè)計單位對勘察、設(shè)計質(zhì)量負(fù)責(zé)，施工單位對工程施工質(zhì)量負(fù)責(zé)，監(jiān)理單位對施工質(zhì)量負(fù)監(jiān)理責(zé)任?！兑?guī)定》還要求勘察、設(shè)計、施工單位應(yīng)當(dāng)依法、嚴(yán)格規(guī)范分包行為，并對各自承擔(dān)的工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)，分包單位對分包合同范圍內(nèi)的工程質(zhì)量負(fù)責(zé);材料和設(shè)備的供應(yīng)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定和合同約定對其產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。
三是細(xì)化了公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容。《規(guī)定》明確了公路水運(yùn)工程實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督管理制度及監(jiān)管期限，即質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自建設(shè)單位辦理完成施工許可或者開工備案手續(xù)之日起，至工程竣工驗(yàn)收完成之日止，依法開展公路水運(yùn)工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督管理工作。這樣規(guī)定，主要是明確質(zhì)量監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)督管理工作的時間界面。建設(shè)單位辦理完成施工許可或者開工備案手續(xù)后，即具備了合法開工的條件，此時質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法開始對工程建設(shè)質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管;未辦理施工許可或者開工備案手續(xù)的違法開工工程，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令停止施工，質(zhì)量監(jiān)管部門不對其質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管。工程竣工驗(yàn)收完成后，建設(shè)期間的質(zhì)量監(jiān)督管理工作任務(wù)結(jié)束，即進(jìn)入運(yùn)營維護(hù)期，由運(yùn)營部門對運(yùn)維階段的質(zhì)量負(fù)責(zé)。這樣規(guī)定一方面明確了質(zhì)量監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任期間，督促監(jiān)管人員在該期間內(nèi)嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé);另一方面并不意味著工程完成驗(yàn)收、交付使用后發(fā)生事故，質(zhì)量監(jiān)管部門就不用承擔(dān)責(zé)任。如果事故是質(zhì)量監(jiān)管部門在監(jiān)管期間履職不當(dāng)導(dǎo)致的，仍然要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！兑?guī)定》同時明確了從施工到驗(yàn)收各環(huán)節(jié)從業(yè)單位特別是建設(shè)單位的質(zhì)量管理以及監(jiān)管部門的檢測檢查義務(wù)，切實(shí)落實(shí)從業(yè)單位質(zhì)量管理和政府質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任，保障工程建設(shè)質(zhì)量。
四是強(qiáng)化了對違法人員的信用管理，充分發(fā)揮信用管理在加強(qiáng)公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理中的作用?！兑?guī)定》要求質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)完善公路水運(yùn)工程質(zhì)量信用檔案，健全質(zhì)量信用評價體系，加強(qiáng)對公路水運(yùn)工程質(zhì)量的信用評價管理，并按規(guī)定將有關(guān)信用信息納入交通運(yùn)輸和相關(guān)統(tǒng)一信用信息共享平臺;應(yīng)當(dāng)健全違法違規(guī)信息公開制度，將從業(yè)單位及其人員的失信行為、舉報投訴并被查實(shí)的質(zhì)量問題、發(fā)生的質(zhì)量事故、監(jiān)督檢查結(jié)果等情況，依法向社會公開。
三、主要特點(diǎn)
《規(guī)定》在修訂中，注意處理好繼承與創(chuàng)新、公路與水運(yùn)、監(jiān)督與管理、宏觀指導(dǎo)與微觀措施的關(guān)系，與目前施行的規(guī)定相比，主要有五個方面的修訂，具體如下：
一是整合監(jiān)督管理資源，提高監(jiān)督管理效率。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(國務(wù)院令2000年第279號)精神，公路水運(yùn)工程實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督管理制度。基于公路和水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的主體、基本工程建設(shè)程序和工程建設(shè)規(guī)律基本相同的特點(diǎn)，將原公路和水運(yùn)工程中涉及質(zhì)量監(jiān)督管理的《公路工程質(zhì)量管理辦法》、《公路工程監(jiān)督規(guī)定》和《水運(yùn)工程監(jiān)督規(guī)定》，以及分散在部先后出臺的工程質(zhì)量監(jiān)督管理文件中的有關(guān)要求，合并修訂為一個規(guī)定，即《公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》。這樣，從頂層設(shè)計就注意避免政出多門、標(biāo)準(zhǔn)不一、方便基層，切實(shí)做好質(zhì)量監(jiān)督管理工作。
二是突出質(zhì)量主體和監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)工程質(zhì)量管理。工程質(zhì)量在設(shè)計既定的前提下，其優(yōu)劣水平主要取決于“干”與“管”的水平。加強(qiáng)工程質(zhì)量管理，要全面落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任。按照“明確責(zé)任、落實(shí)責(zé)任、追究責(zé)任”的原則，在明晰工程建設(shè)質(zhì)量責(zé)任界定上，進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)單位的管理責(zé)任，也就是首要責(zé)任，勘察、設(shè)計、施工單位的主體責(zé)任;在落實(shí)質(zhì)量管理的措施上，實(shí)行質(zhì)量責(zé)任終身制，相關(guān)人員依法在工程合理使用年限內(nèi)承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任。在施工質(zhì)量過程控制上，強(qiáng)調(diào)按規(guī)定施行班組自檢、工序交接檢、專職質(zhì)檢員檢驗(yàn)的質(zhì)量控制程序，強(qiáng)化施工單位主體責(zé)任落實(shí)。同時要求公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要嚴(yán)格依法、科學(xué)、規(guī)范、公正地開展質(zhì)量監(jiān)督管理，質(zhì)量監(jiān)管工作實(shí)行項(xiàng)目監(jiān)督責(zé)任制，可以明確專人或者設(shè)立工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督組，實(shí)施項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理工作。
三是堅持依法監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)督管理行為。強(qiáng)化政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，一是交通運(yùn)輸主管部門或者其委托的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定年度工程質(zhì)量監(jiān)督檢查計劃，確定檢查內(nèi)容、方式、頻次以及有關(guān)要求等。在質(zhì)量監(jiān)督中，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)可以采用隨機(jī)抽查、備案核查和專項(xiàng)督查等方式對從業(yè)單位實(shí)施監(jiān)督檢查。二是提出了質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)滿足的基本條件，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)履行職能所需經(jīng)費(fèi)按照國家規(guī)定納入同級財政預(yù)算予以保障。在工程質(zhì)量檢測方面，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)具備相應(yīng)檢測能力的，可以自行對工程質(zhì)量進(jìn)行檢測，不具備相應(yīng)檢測能力的，可以通過政府購買服務(wù)的方式，委托具備條件的第三方試驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程質(zhì)量檢測。三是規(guī)定了在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)有權(quán)依法采取的有效措施。
四是完善工程質(zhì)量評價機(jī)制，提升工程質(zhì)量水平。一是理順交工驗(yàn)收工作。交工驗(yàn)收工作由建設(shè)單位負(fù)責(zé)。交工驗(yàn)收前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織對工程質(zhì)量是否合格進(jìn)行檢測，出具交工驗(yàn)收質(zhì)量檢測報告;設(shè)計單位出具工程設(shè)計符合性評價意見;監(jiān)理單位出具工程質(zhì)量評定(評估)報告。在此基礎(chǔ)上，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行核驗(yàn)，并出具工程交工核驗(yàn)意見。二是推行工程質(zhì)量綜合評價?？⒐を?yàn)收由交通運(yùn)輸主管部門負(fù)責(zé)。在竣工驗(yàn)收這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過工程建設(shè)、設(shè)計、施工和監(jiān)理各方責(zé)任主體的自評、相關(guān)方的互評以及通過工程質(zhì)量用戶滿意度調(diào)查評價，形成對建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量水平的綜合評價。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在交工核驗(yàn)意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)以上評價情況和對工程質(zhì)量復(fù)檢情況，出具工程質(zhì)量鑒定報告。充分體現(xiàn)了深化 “放管服”改革，切實(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)督管理的要求。
五是立足宏觀指導(dǎo)，注重問題導(dǎo)向?！兑?guī)定》將工程質(zhì)量監(jiān)督管理主體定位是交通運(yùn)輸行業(yè)主管部門，在修訂思路上，考慮了全國各省情況不同，只是從宏觀上把握法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和工作程序，而質(zhì)量監(jiān)督管理過程中操作層面的具體要求，由各省根據(jù)本省實(shí)際情況，制定監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則。公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理應(yīng)立足法定職責(zé),以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程為基礎(chǔ)，行政管理和執(zhí)法管理相結(jié)合。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定“國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”的相關(guān)精神，《規(guī)定》在“法律責(zé)任”方面作了較大的修訂。一是明確質(zhì)量監(jiān)督管理的職責(zé)，增加了行政執(zhí)法管理的工作要求;二是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定了當(dāng)未履行質(zhì)量責(zé)任的情況時，對應(yīng)的處罰種類和標(biāo)準(zhǔn)，三是結(jié)合公路水運(yùn)工程建設(shè)實(shí)際，規(guī)范了自由裁量權(quán)，細(xì)化了上位法的罰款比例或數(shù)額，有效解決了過去對未履行質(zhì)量管理職責(zé)、違反質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定的情況，執(zhí)法難、處罰難的現(xiàn)象。
四、關(guān)于《規(guī)定》的貫徹落實(shí)
一要加強(qiáng)《規(guī)定》宣貫。各地交通運(yùn)輸主管部門、各相關(guān)單位要從質(zhì)量問題是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個戰(zhàn)略問題，關(guān)系人民群眾切身利益的高度，加強(qiáng)對《規(guī)定》的宣貫學(xué)習(xí)，明確各自的責(zé)任、義務(wù)和相關(guān)的行為規(guī)范，確?！兑?guī)定》落地落實(shí)。
二要制訂實(shí)施細(xì)則。各地交通運(yùn)輸主管部門要按照《規(guī)定》要求，結(jié)合本省實(shí)際情況，制訂實(shí)施細(xì)則，健全完善相關(guān)配套制度措施，全面落實(shí)各方主體的工程質(zhì)量責(zé)任，加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化政府對工程質(zhì)量的監(jiān)管，不斷提高監(jiān)管水平。
三要完善信用評價體系。各地交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)加快推進(jìn)公路水運(yùn)工程質(zhì)量信用評價機(jī)制和信用信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，將對工程質(zhì)量的評價結(jié)果與質(zhì)量誠信體系、市場監(jiān)管體系相結(jié)合，并實(shí)現(xiàn)與部級信用評價和信用信息管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通，加強(qiáng)信息化應(yīng)用和信用信息資源共享，不斷提升公路水運(yùn)工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平。
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