三 新水法關(guān)于水權(quán)的規(guī)定
    水是物的一種，因此，建立在水之上的權(quán)力最基本的就是所有權(quán)。基于所有權(quán)可派分出使用權(quán)等子權(quán)利，同樣還可派分出供水經(jīng)營(yíng)權(quán)等涉水權(quán)力。所以水權(quán)包括水資源的所有權(quán)、水資源的開(kāi)發(fā)使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及其與水有關(guān)的其他權(quán)益。在我國(guó)新水法第一章第二條、第三條就規(guī)定“本法所稱(chēng)的水資源，包括地表水和地下水?！薄八Y源屬于國(guó)家所有，即全民所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使?！钡灿欣庠诘谌龡l中同樣也規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！笨v觀其他調(diào)整自然資源的法律，對(duì)自然資源的所有權(quán)的歸宿情況都很相似，如《森林法》第三條規(guī)定“森林資源屬于全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！倍鴥H憑這樣的定義在實(shí)踐中的可*作性很差，歸公有，歸大家所有，就等于出了問(wèn)題誰(shuí)也不負(fù)責(zé)任，一推了之，從政治、經(jīng)濟(jì)上都找不到應(yīng)該懲罰的對(duì)象。建立和完善我國(guó)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度立法，明晰水資源產(chǎn)權(quán)，建立一個(gè)利用市場(chǎng)手段和政府宏觀調(diào)控的水市場(chǎng)，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置的必然要求。[4]
    水權(quán)是指水資源稀缺條件下人們有關(guān)水資源權(quán)利的總和。水權(quán)是對(duì)水資源的占有、使用、收益、和處置的權(quán)利，所有權(quán)具有全面性、整體性和恒久性特點(diǎn)。水權(quán)制度體系由水資源所有制度、水資源使用制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度組成。[5]
    1.水資源的所有權(quán)制度（water resources property system）
    在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，江河湖海等水源為人類(lèi)無(wú)法控制、獨(dú)占的共有物，沒(méi)有形成水資源所有的概念，在中國(guó)古代和英美法系國(guó)家中一般用河岸權(quán)、地域權(quán)等物權(quán)來(lái)調(diào)整水資源權(quán)益。隨著水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)模的擴(kuò)大和水資源問(wèn)題的*益嚴(yán)重，普通法的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)很難適應(yīng)水資源的使用和管理，一些國(guó)家的法律開(kāi)始將江河湖海等水源賦予所有權(quán)概念。
    所有權(quán)是所有人依法排除他人，獨(dú)占其所有物，并可依自己的意愿通過(guò)占有、使用、收益及處分等方式利用其所有物，以實(shí)現(xiàn)其作為物的所有人應(yīng)享受利益的權(quán)利。在第一段中可看出我的水資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，全民所有。同時(shí)新水法第四十八條規(guī)定“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)?！庇纱丝煽闯鏊Y源的所有權(quán)歸國(guó)家，用水者取得的只是水的使用權(quán)。國(guó)家所有權(quán)即國(guó)家對(duì)全民所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于水本身的流動(dòng)性和不確定性，所以無(wú)論是私有制國(guó)家、還是公有制國(guó)家，在其本國(guó)的水事立法中，多多少少都有水資源部分或全部屬于國(guó)家的條款。
    2.水資源的使用權(quán)制度（water resources usufruct system）
    在使用權(quán)的定義上，我國(guó)法律并沒(méi)有明確什么是水資源的使用權(quán)，通常我們認(rèn)為水資源使用權(quán)是指單位（包括法人和非法人組織）和個(gè)人對(duì)非自己所有的水資源依法享有的占有、使用、取得經(jīng)濟(jì)收益和處分的權(quán)利。根據(jù)這一定義，水資源的使用權(quán)具有如下特征：第一，水資源使用權(quán)是派生于水資源所有權(quán)但又區(qū)別于水資源所有權(quán)的一種獨(dú)立的物權(quán)，水資源使用權(quán)不是水資源所有權(quán)中的使用權(quán)能。其區(qū)別僅僅在于水資源使用權(quán)的行使除依法外，還要依水資源所有權(quán)人與水資源使用權(quán)人依法簽訂的合同。由此我們可以看出，水資源使用權(quán)是一種用益物權(quán)。第二，水資源使用權(quán)的主體具有廣泛性。一切單位、社會(huì)組織和個(gè)人均可以成為水資源使用權(quán)的主體。其前提條件是必須取得國(guó)家認(rèn)可的取水許可證。主要有三中對(duì)象①。經(jīng)國(guó)家特許不需要申請(qǐng)和免于申請(qǐng)取水許可的直接取、用水人。如：根據(jù)水法第三條和第四十八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用?！薄凹彝ド詈土阈巧B(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外?！币陨蟽芍星樾问菄?guó)家特許的不用辦取水許可證直接取、用水的情況。②。經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)取水并繳納水資源費(fèi)，使用水利工程或機(jī)械取用水資源，直接提取供自己使用的法人、個(gè)人和外商。其水資源的使用權(quán)是直接從國(guó)家獲得的。這種情況在*常工作中最為常見(jiàn)，繳納水資源費(fèi)，獲得取水許可資格，國(guó)家配以一定的定額，在此定額內(nèi)取水，一但超過(guò)定額補(bǔ)交水資源費(fèi)。特別注意的是取水許可證是不可以轉(zhuǎn)讓的在1993年9月1*實(shí)施的《取水許可證實(shí)施辦法》里面的二十六條和二十八條第五款明確規(guī)定“取水許可證不得轉(zhuǎn)讓。取水期滿(mǎn)，取水許可證自行失效。需要延長(zhǎng)取水期限的，應(yīng)當(dāng)在距期滿(mǎn)九十*前向原批準(zhǔn)發(fā)放取水許可證的機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。原批準(zhǔn)發(fā)放取水許可證的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)之*起三十*內(nèi)決定批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)?！薄坝邢铝星樾沃坏模伤姓鞴懿块T(mén)或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門(mén)責(zé)令限期糾正違法行為，情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，吊銷(xiāo)其取水許可證。將依照取水許可證取得的水，非法轉(zhuǎn)售的?！蓖瑫r(shí)三十二條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》的規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)議或者提起訴訟。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議或者不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！盵7]
    3.水權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度（water resources attorn system）
    水資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)也就是水權(quán)主體對(duì)自己權(quán)利的一種處分，在我國(guó)水資源屬于國(guó)家和集體所有，個(gè)人不對(duì)水資源享有所有權(quán)，其享有的只是對(duì)水資源的使用權(quán)。在我國(guó)目前的法律法規(guī)中只規(guī)定了水的所有權(quán)、取水權(quán)和水資源有償使用制度，并沒(méi)有規(guī)定水權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，不同水權(quán)主體不能相互轉(zhuǎn)讓。這不利于優(yōu)化配置水資源，不利于提高用水效率，不利于促進(jìn)節(jié)約用水，建立節(jié)水型社會(huì)。為有效地緩解和解決水資源供求*益緊缺這一矛盾。在此單個(gè)人認(rèn)為，為了保持我國(guó)法律術(shù)語(yǔ)、法律概念的一致性、統(tǒng)一性和關(guān)聯(lián)性，中國(guó)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的立法可以參考土地、礦產(chǎn)、林地等自然資源有償轉(zhuǎn)讓的法律，例如：憲法第十條：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā罚?986年制定，1998年修訂）第二條關(guān)于“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。在其他水權(quán)制度基礎(chǔ)上，建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度、完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓立法，激勵(lì)用水者采取措施節(jié)約用水，將多余的水權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，以取得經(jīng)濟(jì)利益。這樣將會(huì)極大地促進(jìn)節(jié)約用水，提高用水效益和效率。
    水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則包括：①水資源可持續(xù)利用的原則，水是大自然賜予人類(lèi)生存和發(fā)展不可替代的資源，其具有自然屬性，在水權(quán)的交易中水作為商品具有其商品性，我們?cè)谒畽?quán)的轉(zhuǎn)讓中必須考慮到水具有的雙重屬性，即自然屬性和商品屬性。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)水的要求，統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，劃流域?yàn)閱挝?，全面協(xié)調(diào)地表水、地下水、支干流的開(kāi)發(fā)與利用。充分發(fā)揮水資源的綜合功能，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展和利用。②政府調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的原則，在我國(guó)水資源歸國(guó)家所有，水資源的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家和人民行使，在國(guó)家對(duì)水資源的統(tǒng)一管理和宏觀調(diào)配下，各級(jí)地方水行政管理部門(mén)對(duì)該流域?qū)嵭形⒂^調(diào)控。充分發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的作用，建立一個(gè)政府調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的水資源配置機(jī)制。③公平和效率相結(jié)合的原則，在確保城鄉(xiāng)居民生活用水的前提下，為適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，推動(dòng)水資源向低污染、高效率產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件必須為滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民生活用水，水權(quán)由農(nóng)業(yè)向其他用水行業(yè)轉(zhuǎn)讓必須保證農(nóng)業(yè)灌溉用水的基本要求，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓要有利于節(jié)水型社會(huì)的建立，水行政部門(mén)立足于宏觀調(diào)控，建立一個(gè)高效、高能的節(jié)水型社會(huì)，防止片面追求經(jīng)濟(jì)利益污染浪費(fèi)水資源。④產(chǎn)權(quán)明晰的原則，明晰的水資源使用權(quán)為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件，所轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)必須為合法所取得。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，也相應(yīng)的承擔(dān)一定的義務(wù)。如：受讓方在取的水資源使用權(quán)的時(shí)候，也應(yīng)承擔(dān)起防止水資源污染、防治棄水災(zāi)害的義務(wù)。（自然水可利用和可能被利用的我們稱(chēng)為水資源，利用后還能在次被利用的為退水，不能被利用和不可能被利用的我們稱(chēng)之為棄水。）⑤公平、公正、公開(kāi)的原則，要尊重水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方的意愿，以自愿為前提進(jìn)行民主協(xié)商，充分考慮各方利益，并及時(shí)面向社會(huì)公開(kāi)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)事項(xiàng)。⑥有償轉(zhuǎn)讓和合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的雙方主體是平等的，應(yīng)該遵循市場(chǎng)交易的基本準(zhǔn)則，合理的確定雙方的經(jīng)濟(jì)利益。因轉(zhuǎn)讓對(duì)第三方或多方造成的經(jīng)濟(jì)損失或影響必須給予合理的補(bǔ)償。[7]
    遵循以上原則建立一個(gè)完善的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，需做到①：調(diào)查評(píng)價(jià)水資源量和制定用水定額，建立水權(quán)和水市場(chǎng)的基本前提條件是通過(guò)對(duì)水資源調(diào)查評(píng)價(jià)摸清全國(guó)、各流域和各行政區(qū)域的水資源量，只有搞清楚全國(guó)、各流域和各行政區(qū)域的水資源量和可利用量，才能制定各行業(yè)生產(chǎn)用水定額和各行政區(qū)域生活用水定額，才能科學(xué)分配水量到各省級(jí)區(qū)域，據(jù)此在全國(guó)范圍對(duì)各省級(jí)區(qū)域進(jìn)行水量分配，進(jìn)而再向下一級(jí)行政區(qū)域?qū)訉臃峙渌?。②：分配水量，在完成水資源調(diào)查評(píng)價(jià)，摸清全國(guó)各流域、各行政區(qū)域的水資源量和可利用量以及各行各業(yè)用水定額的基礎(chǔ)上，要制定各行政區(qū)域的水量分配方案、年度水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃。由于每個(gè)地區(qū)每年的降水量都有變化。所以，要根據(jù)水量分配方案和本年度預(yù)測(cè)來(lái)水量，制定每一年的水量分配方案和調(diào)度計(jì)劃，將水資源分配到每一個(gè)行政區(qū)域，從而型成一套嚴(yán)密的配水系統(tǒng)。③：初始水權(quán)的分配，水是一種自然資源，是人類(lèi)生活和生產(chǎn)的生命線。沒(méi)有水人類(lèi)將不能生存，社會(huì)經(jīng)濟(jì)也不能發(fā)展。因此要首先考慮人的基本生活用水需求的水權(quán)，即人基本的生活需求的水量，這種水權(quán)不允許轉(zhuǎn)讓。其次是農(nóng)業(yè)用水，再次是生態(tài)環(huán)境的基本需求用水，最后是工業(yè)等其他行業(yè)用水的水權(quán)。這是水權(quán)的一級(jí)市場(chǎng)，是水行政主管部門(mén)或流域機(jī)構(gòu)，以水資源所有者的身份通過(guò)發(fā)放取水許可證將水資源的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給各個(gè)用水者。為了有效控制用水者的用水需求無(wú)限擴(kuò)張，促進(jìn)節(jié)約用水，取水者還應(yīng)向國(guó)家繳納水權(quán)費(fèi)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人時(shí)，轉(zhuǎn)讓者也可從受讓者那里獲得水權(quán)費(fèi)。④：建立水市場(chǎng)，建立一個(gè)完善的水市場(chǎng)，以實(shí)現(xiàn)水資源產(chǎn)權(quán)和水商品產(chǎn)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓以?xún)?yōu)化配置水資源，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用。這是水資源的二級(jí)市場(chǎng)。這種水市場(chǎng)中的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)赡茉诓煌饔蛑g，不同區(qū)域、不同部門(mén)和行業(yè)之間進(jìn)行。為保障以上各種形式轉(zhuǎn)讓的有序進(jìn)行，需要建立管理水權(quán)和水市場(chǎng)運(yùn)行的機(jī)構(gòu)。這里包括管理機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。⑤：加快完善和建立水權(quán)和水市場(chǎng)制度的立法，我國(guó)的水權(quán)和水市場(chǎng)制度是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立和運(yùn)行的一種新制度，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身是法制經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)本身的功能也就是通過(guò)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)，交易必須通過(guò)契約（合同）來(lái)規(guī)范，而契約主要是通過(guò)法制來(lái)維系的。建立水權(quán)和水市場(chǎng)制度的同時(shí)，我們的立法進(jìn)程也必須更上，為管理水權(quán)和水市場(chǎng)的行政機(jī)關(guān)，提供有力的法律支持，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾。
    建立一個(gè)完善的水市場(chǎng)是我國(guó)是建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)水資源管理體制和運(yùn)行機(jī)制的需要，是使水市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)。要適應(yīng)這種經(jīng)濟(jì)體制的要求就只有切實(shí)加強(qiáng)水資源的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工作，實(shí)行嚴(yán)格的水資源管理制度，依*科技進(jìn)步和市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)水資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變，提高水資源的利用效率和效益。[8]
    目前，我國(guó)已經(jīng)在寧蒙地區(qū)（寧夏、內(nèi)蒙古）開(kāi)展水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，提出了“投資節(jié)水，轉(zhuǎn)讓水權(quán)”的新思路，是應(yīng)用水權(quán)理論對(duì)缺水地區(qū)水資源進(jìn)行優(yōu)化配置的新實(shí)踐，其成功的解決了該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中水資源短缺的難題，與東陽(yáng)—義烏和甘肅張掖水權(quán)轉(zhuǎn)讓相比，明顯提高了水資源的利用效率，是水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)制度對(duì)水資源優(yōu)化配置第一次完整的體現(xiàn)，為我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的健全提供了實(shí)踐的基石，為我國(guó)建設(shè)節(jié)水型社會(huì)開(kāi)創(chuàng)了一條嶄新的道路。[9]
    四 總結(jié)
    綜上所述，我國(guó)是一個(gè)地域廣大，人口負(fù)擔(dān)重，自然資源相對(duì)貧乏的發(fā)展中國(guó)家。建立一個(gè)完善的水資源制度，有利于明晰水資源產(chǎn)權(quán)，實(shí)行水資源有償使用制度，建立一個(gè)利用市場(chǎng)手段和政府宏觀調(diào)控的水市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置的必然要求；有利于水資源的利用從低效率的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向高效率的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)整；有利于推進(jìn)節(jié)約用水，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)，提高水的利用率，調(diào)整供求矛盾；有利于增加水利投入，更好的開(kāi)發(fā)水資源，利用水資源。
    我國(guó)的水法中只對(duì)水資源的所有權(quán)和水資源的使用權(quán)作了規(guī)定，而對(duì)水資源的轉(zhuǎn)讓制度卻沒(méi)有規(guī)定，這是法律中的一片空白區(qū)域。在黃河流域，使用權(quán)界定不明確，嚴(yán)重的影響了水資源的權(quán)屬管理，用水的合法權(quán)益難以保障，市場(chǎng)在水資源配置中的作用難以充分發(fā)揮，以成為建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要制約因素。對(duì)水權(quán)制度的建立還需積極的探索和研究，在缺少水權(quán)法律制度規(guī)范的情況下，可以抓兩手準(zhǔn)備：一是開(kāi)展水權(quán)理論與實(shí)踐的探討；二是堅(jiān)持用好目前的取水許可證制度。在目前制度、法律都不完善的情況下，對(duì)水資源的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓等要進(jìn)行規(guī)范和積極的引導(dǎo)。
    水權(quán)制度是水資源管理、保護(hù)利用中的核心問(wèn)題，亦是水利行業(yè)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)水資源立法，推進(jìn)水利改革所必須解決的問(wèn)題。建立水權(quán)制度，完善其立法任重而道遠(yuǎn)，只有通過(guò)不斷的完善水權(quán)的理論和實(shí)踐，才能最終建立一個(gè)適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情的水權(quán)理論。

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