水是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，中國(guó)的水問題歷來為黨中央和國(guó)務(wù)院以及社會(huì)各界共同關(guān)注。***總書記曾指出：“水是人類生存的生命線，也是農(nóng)業(yè)和整個(gè)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的生命線”。在21世紀(jì)，人們更加關(guān)心中國(guó)的水資源能否支持將來16億人口的食物供應(yīng)，能否支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
    我國(guó)是一個(gè)缺水型國(guó)家，人均水資源不足，時(shí)空分布不均，水資源的短缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要因素之一，據(jù)80年代初水利部對(duì)全國(guó)水資源的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)年平均的降水總量為6.2萬億M3，除去通過土壤水直接利用于天然生態(tài)系統(tǒng)與人工生態(tài)系統(tǒng)外，可通過水循環(huán)的更新的地表水和地下水為2.8萬億M3.按1997年人口統(tǒng)計(jì)，我國(guó)人均水資源量為2220M3，預(yù)計(jì)到2030年時(shí)，人均水資源量將降到1760M3.因此，我國(guó)未來水資源的形勢(shì)是嚴(yán)峻的。建立一個(gè)完善的水權(quán)制度、建立一個(gè)節(jié)水型社會(huì)是解決缺水問題最根本，最有效的戰(zhàn)略措施，也是堅(jiān)持以人為本，樹立全面，協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展觀的必然要求。水利部在2001年開始，先后確定甘肅省張掖市、四川省綿陽市和遼寧省大連市為首批全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)，部署開展了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作。2002年8月29*，修改后的新水法出現(xiàn)在人們面前。2003年4月和9月在內(nèi)蒙古、寧夏兩自治區(qū)開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，為節(jié)水型社會(huì)的的建設(shè)探索新的途徑。新的水法為我國(guó)更好的管理水資源，節(jié)約用水，提供了有力的保障，本文就新水法中的水權(quán)問題作些探討。
    一 水法歷史（history of water law）
    中國(guó)自古以來都是農(nóng)業(yè)大國(guó)，一直依*土地的自然力來種植作物，這種粗放的經(jīng)營(yíng)方式受自然條件的影響很大。到西周時(shí)期，封建土地制度得以確立，由于地廣人稀，人們大都采用休耕的辦法來解決這一問題。東周時(shí)期，隨著人口增加和封建地主對(duì)勞動(dòng)人民的剝削*益加強(qiáng)，土地的稀缺現(xiàn)象*益嚴(yán)重。為了滿足人們的需求，施肥和灌溉技術(shù)開始應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。人工灌溉大體始于春秋后期，人們最先利用井灌，然后引水灌溉。這是在華夏大地上出現(xiàn)的最早的灌溉方式。 考試大論壇
    進(jìn)入戰(zhàn)國(guó)以后，各地都開渠灌溉。此時(shí)，由于人口的急劇膨脹，農(nóng)業(yè)用地的擴(kuò)大，較先進(jìn)的渠道引水出現(xiàn)了。其時(shí)期，以黃河流域的引黃治鄴和秦國(guó)的鄭國(guó)渠最為著名。秦先后統(tǒng)一六國(guó)，由于存在時(shí)間較短，所以水權(quán)制度在該期間發(fā)展較慢，但確有水事管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。最為著名的為秦朝的蜀郡李冰修建的都江堰水利工程，一直沿用至今，是現(xiàn)在世界上唯一以水利為主題的世界文化遺產(chǎn)。
    西漢時(shí)期，為了管理好灌溉工程，節(jié)約用水，提高用水效率，減少用水糾紛，制定了一些并不完善的水權(quán)法律制度。這是我國(guó)歷史上最早出現(xiàn)的水權(quán)制度，其確定了水的順序權(quán)，首先滿足的是統(tǒng)治階級(jí)的用水，其次才是人民的灌溉用水。在此時(shí)期中央設(shè)立了比較完善的水事管理機(jī)構(gòu)，在太長(zhǎng)、少府等官職、部門下設(shè)都水官，專門管理水事，從當(dāng)時(shí)用水管理制度里面我們可以看出：統(tǒng)一管理和分級(jí)管轄相結(jié)合的用水管理原則。 [1] 來源：考試大
    唐朝是我國(guó)封建社會(huì)歷史上最為強(qiáng)盛，發(fā)達(dá)，文明程度比較高的朝代，創(chuàng)造了我國(guó)歷史上許多輝煌成就。其中最為突出的是制定了我國(guó)歷史上第一部流傳下來的較為詳細(xì)的水事法律制度——《水部式》，（式如“典”“律”一樣是法律制度的一種）。在這部法律中記載的水權(quán)順序和西漢時(shí)期的水權(quán)順序比較有明顯的不同，更趨于平等化，其確定了灌溉用水最先，航運(yùn)其次，水磨最后，即使是皇家用水也不具有最高的優(yōu)先權(quán)。
    宋，元兩朝是我國(guó)封建社會(huì)由強(qiáng)盛走向衰敗的時(shí)期，但是宋代的水行政立法，執(zhí)法十分嚴(yán)格。在宋朝頒布的《農(nóng)田水利約束》里加強(qiáng)了水的公有性，對(duì)盜水，破壞工程等行為作了明確的處罰規(guī)定，充分體現(xiàn)了我國(guó)古代法律“重刑”的特點(diǎn)。元宋兩代的水權(quán)制度也大都承襲唐朝，主要體現(xiàn)在《長(zhǎng)安志圖》中的《用水則例》和《洪堰制度》之中。元代的水事法規(guī)主要著眼于微觀層次的調(diào)控。[2]
    明清時(shí)期，隨著西方傳教士的到來，發(fā)達(dá)的科學(xué)技術(shù)傳入中國(guó)，其中包括水利技術(shù)，但是該期間由于封建專制的統(tǒng)治，在水權(quán)制度的建設(shè)上，雖然也頒布了一些水事制度方面的法律，法規(guī)和法令等，都是關(guān)于水利工程建設(shè)方面的內(nèi)容，涉及水事制度方面的法律比較少。這時(shí)期水權(quán)制度的具體內(nèi)容如下：1.灌溉優(yōu)先權(quán)，繼承了唐朝的水權(quán)順序。2.水使用權(quán)的限定。3.水使用權(quán)的規(guī)定。4.水冊(cè)制。唐至元以來，我國(guó)的用水管理模式是“申貼制”，而清明變成了水冊(cè)制。5.灌溉管理機(jī)構(gòu)。6.水行政民刑不分的特點(diǎn)。由上幾點(diǎn)我們可以看出，清明時(shí)期的水權(quán)制度十分的詳細(xì)，具有以灌區(qū)微觀管理和更具有可*作性等前代所不具有的特點(diǎn)。水權(quán)可以買賣是明清時(shí)期出現(xiàn)的獨(dú)特現(xiàn)象，其原因在于1.資本主義商品經(jīng)濟(jì)的萌芽和發(fā)展，為商品經(jīng)濟(jì)意識(shí)的形成和傳播提供了條件。2.清明時(shí)期社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，隨著帝國(guó)主義軍事和經(jīng)濟(jì)的侵略，商品經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步在中國(guó)得到了發(fā)展。3.人口的增加、水資源的相對(duì)稀缺，使土地和水資源的相對(duì)價(jià)格也發(fā)生了巨大的變化。以上幾點(diǎn)，為水權(quán)買賣的發(fā)展提供了契機(jī)。該時(shí)期水權(quán)交易的制度變遷是一種典型的誘致性制度變遷，（誘致性制度變遷是指一群人在響應(yīng)由制度不均衡引起的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)變遷）。
    1911年，辛亥革命，打破了中國(guó)幾千年的封建統(tǒng)治，進(jìn)入民國(guó)時(shí)期，民國(guó)31年（1942年）制定了《中華民國(guó)水利法》這是中國(guó)近現(xiàn)代史上制定的第一部全國(guó)性水法，該水法大量的借鑒了國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)水立法史上具有重要的意義，當(dāng)時(shí)，制定水法的政府官員大都是留洋回來的有著豐富的水利知識(shí)和法律知識(shí)的新派人物，如李儀趾，茅以升等。他們把大量國(guó)外先進(jìn)的水事法律制度引入中國(guó)并伏諸實(shí)踐，豐富和完善了中國(guó)的水資源，水權(quán)法律制度內(nèi)容。[3]
    改革開放以后，1988年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)水法》，這是新中國(guó)第一部管理水事活動(dòng)的基本法。水法的誕生和頒布實(shí)施使我國(guó)管理水事的活動(dòng)走上了有法可依的道路，標(biāo)志著我國(guó)水利事業(yè)進(jìn)入了依法制水的新時(shí)期。水法頒布以來，我們以水法宣傳教育為先導(dǎo)，以建立水法規(guī)體系和水行政執(zhí)法體系為重點(diǎn)，加強(qiáng)水利法制建設(shè)。國(guó)家先后頒布了《水土保持法》，《水污染防治法》（修訂），《紡洪法》和《河道管理?xiàng)l理》（國(guó)務(wù)院令），《取水許可制度實(shí)施辦法》等一系列水法律，法規(guī)。初步建立了與水法相配套的水法規(guī)體系。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和自然條件的變化，不管是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)，還是水資源稀缺程度，都出現(xiàn)了一些新問題，原水法的規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)際的需要，對(duì)原水法的修改勢(shì)在必行。
    我國(guó)于2002年8月29*，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了現(xiàn)行新的水法。新水法的頒布，為我國(guó)水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供了有力的法律保障，是新時(shí)期依法治水管水的一個(gè)新起點(diǎn)。
    以上為我國(guó)由古至今水事立法發(fā)展變化的一個(gè)概況，我國(guó)是一個(gè)水事立法發(fā)展較早的國(guó)家，但遲遲建立不起一個(gè)完備的水權(quán)制度，其主要原因是我國(guó)的水資源的嚴(yán)重稀缺，管理制度的落后等等因素制約了水權(quán)管理制度的發(fā)展。對(duì)水權(quán)、水價(jià)、水市場(chǎng)的研究，既是水利改革適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的需要，也是水利行業(yè)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、體制轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。
    二 水權(quán)的特征 本文來源:考試大網(wǎng)
    水權(quán)是物權(quán)中的一種，但又不同于一般的物權(quán)，具有其明顯的特征，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
    1.水權(quán)的非排他性。在我國(guó)憲法和水法中都明確規(guī)定了水資源所有權(quán)歸國(guó)家所有，即全民所有。從法律的層面上看，法律約束下的水權(quán)具有無限的排他性，即只能為國(guó)家所有，人民所有，這是具有絕對(duì)的獨(dú)占性。但在實(shí)踐之中，由于我國(guó)現(xiàn)行的水權(quán)管理體制的諸多問題的存在，地方部門對(duì)水的所有權(quán)具有實(shí)質(zhì)上的占有。這樣導(dǎo)致了我國(guó)水資源優(yōu)化配置的重重障礙。也導(dǎo)致了我國(guó)水權(quán)二元結(jié)構(gòu)的存在，即理論歸國(guó)家全民所有，實(shí)質(zhì)歸地方部門所有。國(guó)家對(duì)水資源擁有的產(chǎn)權(quán)流于形式，水權(quán)的獨(dú)占性、排他性轉(zhuǎn)換為非排他性。
    2.水權(quán)的分離性。水權(quán)是指水資源稀缺條件下人們有關(guān)水資源權(quán)利的總和，其包括水資源所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。其本應(yīng)具有全面性、整體性、和恒久性。但依我國(guó)實(shí)際情況來看，并非如此，在我國(guó)水資源的所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和使用權(quán)存在在嚴(yán)重的分離，其原因可以歸結(jié)為我國(guó)的水資源管理體制所決定。國(guó)家把對(duì)水的經(jīng)營(yíng)權(quán)委托予地方部門，而地方部門并非水的使用者，他們通過再次轉(zhuǎn)讓，最后轉(zhuǎn)移給最終的水使用者。在此過程中，水權(quán)的所有者，經(jīng)營(yíng)者和使用者發(fā)生了分離，才會(huì)導(dǎo)致水權(quán)的分離性的存在。建立一個(gè)完備的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，對(duì)水資源的統(tǒng)一管理，優(yōu)化水資源配置，杜絕水權(quán)的分離具有極其重要的意義，而我國(guó)現(xiàn)在對(duì)于水資源的轉(zhuǎn)讓制度還在探索階段，解決其分離性并非一*之功。還需要積極的探索其完善之道。
    3.水權(quán)的外部性。外部性也稱外部效果是指與本措施并無直接關(guān)系的其他因素所招致的效益和損失。水權(quán)就具有這樣的外部性，它既有積極的外部經(jīng)濟(jì)性，也有消極的損失。其雙面性表露無疑，我們以一定的流域?yàn)槔?，如果上游過多的利用水資源用以排污、發(fā)展工業(yè)，必定會(huì)導(dǎo)致下游水資源的利用率降低，乃至河流干枯，給下游灌溉、水產(chǎn)、漁政、旅游等密切相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶了巨大的損失。同樣，如在上游修建大型水庫，其可以增加就業(yè)，囤積過多水量在枯水期可以用于灌溉，可以發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，改善局部地區(qū)小氣候，能給旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)帶了一定的外部效益。利用好水權(quán)的外部特征，可以提高水資源的利用率，為我國(guó)水資源的可持續(xù)發(fā)展提供有利的保障。
    4.水權(quán)交易的不平衡性。在我國(guó)水資源歸國(guó)家或集體所有，水權(quán)的交易是在固定的所有權(quán)的前提下使用用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易或轉(zhuǎn)讓，交易的雙方是兩個(gè)不相同的利益的代表者，其地位也不竟相同。一方是作為代表國(guó)家行使水資源的管理權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，它負(fù)責(zé)審理取水許可證，出讓水資源的使用權(quán)，另一方則是為獲取利益的水資源經(jīng)營(yíng)者或使用者。他們雙方在法律上是平等的，而在現(xiàn)實(shí)中，使用權(quán)的出讓者可以憑借政府的權(quán)威對(duì)使用者施加影響，其具有壟斷性，而使用者則不具備這樣的優(yōu)勢(shì)，他們只能被動(dòng)的加以接受。特別是水權(quán)的交易在腐敗因素的影響下變的更加不平衡，其可以通過不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取水資源的使用權(quán)。