證監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國證監(jiān)會(huì)委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作規(guī)定》
為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)資本市場健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2014〕17號(hào))提出的“嚴(yán)厲打擊證券期貨違法犯罪行為”的精神,解決證券期貨執(zhí)法任務(wù)不斷加重與執(zhí)法力量相對(duì)不足的突出矛盾,加強(qiáng)證券期貨稽查執(zhí)法力量,更好地履行“兩維護(hù)、一促進(jìn)”核心職責(zé),今日,證監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國證監(jiān)會(huì)委托上海、深圳證券交易所實(shí)施案件調(diào)查試點(diǎn)工作規(guī)定》(以下簡稱《委托調(diào)查規(guī)定》)。
《委托調(diào)查規(guī)定》共九條,主要規(guī)定了以下內(nèi)容:一是明確試點(diǎn)初期委托對(duì)象為上海、深圳證券交易所。二是明確委托的方式,對(duì)欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易等常規(guī)案件,采取專項(xiàng)委托方式,對(duì)重大、新型、跨市場等特定個(gè)案,采取一事一委托方式委托交易所調(diào)查取證。三是明確委托的內(nèi)容,交易所僅負(fù)責(zé)案件調(diào)查取證環(huán)節(jié),調(diào)查終結(jié),應(yīng)將證據(jù)等案件材料移交中國證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法部門或其指定的派出機(jī)構(gòu)復(fù)核后,由中國證監(jiān)會(huì)或其授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)依照法定程序?qū)φ{(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查、作出決定。四是明確交易所實(shí)施案件調(diào)查應(yīng)當(dāng)遵循的程序要求和執(zhí)法權(quán)限,規(guī)定交易所在委托的范圍內(nèi),應(yīng)當(dāng)以中國證監(jiān)會(huì)的名義,依照證券法、基金法、行政處罰法、期貨交易管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)和中國證監(jiān)會(huì)相關(guān)規(guī)定實(shí)施案件調(diào)查,有權(quán)采取相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的調(diào)查措施,但需要采取查封、凍結(jié)、封存等與行政處罰權(quán)有關(guān)的行政強(qiáng)制措施的,應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)中國證監(jiān)會(huì)稽查執(zhí)法部門依法辦理。五是明確交易所應(yīng)設(shè)立專門的部門從事受托案件調(diào)查,調(diào)查人員應(yīng)持證上崗。六是規(guī)定交易所應(yīng)當(dāng)自行完成受委托的案件調(diào)查事項(xiàng),不得將受委托事項(xiàng)再委托給其他組織或者個(gè)人。七是明確中國證監(jiān)會(huì)依法對(duì)交易所及其工作人員實(shí)施案件調(diào)查進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。八是明確法律責(zé)任,防止交易所及其工作人員不作為、亂作為。
草案自2014年10月17日征求意見以來,市場各方積極提出意見建議,截至11月16日,共收到意見建議23條。總體來看,市場對(duì)草案持贊成態(tài)度,認(rèn)為委托交易所調(diào)查取證,有利于加強(qiáng)證券期貨稽查執(zhí)法力量,提高辦案效率,及時(shí)查處違法違規(guī)行為。同時(shí),也提出了一些意見建議。對(duì)其中一些主要意見,《委托調(diào)查規(guī)定》已吸收采納:
一是有意見建議進(jìn)一步明確交易所調(diào)查取證時(shí)應(yīng)遵守的具體規(guī)定,比如出示執(zhí)法證件、由兩名以上執(zhí)法人員實(shí)施等?？紤]到交易所實(shí)施案件調(diào)查主要應(yīng)當(dāng)遵守《證券法》、《基金法》、《行政處罰法》、《期貨交易管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī),而上述法律法規(guī)對(duì)案件調(diào)查應(yīng)遵守的實(shí)體規(guī)定已有明確要求,如果重復(fù)列舉這些實(shí)體規(guī)定,不僅沒有必要,還可能“掛一漏萬”。為此,我們對(duì)《委托調(diào)查規(guī)定》第四條做了相應(yīng)修改,將“依照法律、行政法規(guī)和中國證監(jiān)會(huì)相關(guān)規(guī)定實(shí)施案件調(diào)查”修改為“依照《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國證券投資基金法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《期貨交易管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)和中國證監(jiān)會(huì)相關(guān)規(guī)定實(shí)施案件調(diào)查”,進(jìn)一步明確了相關(guān)法律、行政法規(guī)具體指代的內(nèi)容。
二是有意見認(rèn)為對(duì)交易所最嚴(yán)厲的懲罰是撤銷委托和對(duì)責(zé)任人的行政處分,對(duì)交易所工作人員的最嚴(yán)厲懲罰為追究刑事責(zé)任,二者不夠均衡。同時(shí),缺乏賠償責(zé)任的規(guī)定。經(jīng)研究,考慮到賠償責(zé)任、刑事責(zé)任應(yīng)由《國家賠償法》、《刑法》等法律規(guī)定,《委托調(diào)查規(guī)定》作為行政規(guī)章,不應(yīng)對(duì)上述內(nèi)容作實(shí)體性安排,可以作銜接性或者宣示性規(guī)定,我們?cè)凇段姓{(diào)查規(guī)定》第八條增加了一款作為第三款,規(guī)定:“交易所或者其工作人員在受托實(shí)施案件調(diào)查時(shí),因違法違規(guī)行為侵害被調(diào)查的單位和個(gè)人的合法權(quán)益造成損害的,依法承擔(dān)賠償責(zé)任;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”,同時(shí)刪除第二款中“構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”。
此外,有專家建議在《證券法》中明確規(guī)定證監(jiān)會(huì)可以將自己的執(zhí)法權(quán)委托給交易所。為進(jìn)一步夯實(shí)委托調(diào)查的法律基礎(chǔ),我們將推動(dòng)立法機(jī)關(guān)在《證券法》中確立相關(guān)內(nèi)容。
對(duì)于其他一些意見,如委托的具體執(zhí)行、培訓(xùn)考核、信訪投訴等,考慮到有的在《委托調(diào)查規(guī)定》中已有相關(guān)規(guī)定,有的在其他規(guī)則中已有制度安排,有的更適宜在實(shí)施方案中規(guī)定等因素,此次沒有采納。
委托證券交易所實(shí)施案件調(diào)查,是資本市場稽查執(zhí)法的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。下一步,證監(jiān)會(huì)將按照《委托調(diào)查規(guī)定》啟動(dòng)試點(diǎn)工作,不斷加強(qiáng)執(zhí)法力量,更好地維護(hù)市場秩序。
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